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中国首个《国家公园条例》出台2017-06-22

2017年62日,在青海省十二届人大常委会第三十四次会议上表决通过了《三江源国家公园条例(试行)》(以下简称《条例》)。《条例》将于今年81日起施行,标志着中国首个国家公园体制试点条例正式出台。


1 关于资源保护——突出有效保护修复生态


突出并有效保护修复生态,是三江源国家公园体制试点的首要任务。为实现保护优先,《条例》从国家公园本底调查、保护对象、产权制度、资产负债表、生物多样性保护、文化遗产保护、生态补偿、防灾减灾、检验检疫等方面作了规定。


《三江源国家公园条例(试行)》第36条规定:三江源国家公园主要保护对象包括:(一)草地、林地、湿地、荒漠; (二)冰川、雪山、冻土、湖泊、河流;(三)国家和省保护的野生动植物及其栖息地;(四)矿产资源; (五)地质遗迹;(六)文物古迹、特色民居;(七)传统文化;(八)其他需要保护的资源。

《三江源国家公园条例(试行)》第47条对如何完善三江源国家公园生态补偿机制进行了规定,完善三江源国家公园生态补偿机制,健全财政投入为主,流域协作、规范长效的生态补偿制度体系,建立以资金补偿为主,技术、实物、安排就业岗位等补偿为辅的生态补偿方式。构建保护野生动物长效机制,健全野生动物致人身、财产损害补偿制度,鼓励开展野生动物致人身、财产损害商业保险。


2 关于管理体制——实行集中统一垂直管理


《三江源国家公园试点方案》明确要求,开展国家公园体制试点,对保护区功能优化重组,实现对三江源典型和代表区域的山水林草湖等自然生态空间的系统保护,统一用途管制,统一规范管理,有利于更好保护自然生态系统和自然文化遗产的完整性、原真性

为此,《条例》设立管理体制专章,明确三江源国家公园实行集中统一垂直管理。建立以三江源国家公园管理局为主体、管理委员会为支撑、保护管理站为基点、辐射到村的管理体系。(第11条)国家公园管理机构统一行使国家公园内自然保护区、地质公园、国际国家重要湿地、水利风景区等各类保护地的管理职责。(第17条),从体制机制上解决九龙治水问题。


3关于公园建设——依法办理审批手续并备案


根据三江源国家公园项目建设实际,《条例》在国家公园生态保护建设、基础设施建设、警示标志建设、建设项目审批、建设项目管理、标准体系建设、智慧公园建设等方面作了相应规定。

同时,《条例》在对如何通过智能手段建成智慧国家公园方面也作出规定:国家公园管理机构应当加强信息基础设施建设和人才培养,建设大数据中心,实现国家公园的智能化、信息化、精细化管理,逐步建成智慧国家公园。(第32条)


4 关于管理利用——建立特许经营制度


为实现三江源国家公园自然资源国家所有、全民共享、世代传承,促进自然资源的持久保育和永续利用,《条例》确定三江源国家公园建立特许经营制度,明确特许经营内容和项目,国家公园管理机构的特许经营收入仅限用于生态保护和民生改善。三江源国家公园涉及的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业的特许经营依据国家有关规定执行。(第49条)



此外,《条例》还对管理和经营分离、生态体验与环境教育、民生改善、访客管理、形象标志、草原利用、绿色消费、应急和安全管理等做了必要的规定。


5 关于社会参与——鼓励支持多种形式

社会参与是国际上国家公园管理的普遍做法和有益实践,三江源地区开展社会参与具有良好的实践基础,积累了一定的经验。


据此,《条例》第63条规定国家公园管理机构应当加强对当地居民的教育培训,鼓励和支持开展生态保护活动,发挥生态保护主体作用。

同时,对鼓励和支持多种形式的社会参与,国家公园管理机构应当鼓励支持社会资金、生态保护基金、社会各界捐赠、国际组织和国外政府援助等多种形式参与国家公园建设。鼓励金融机构在信贷融资等方面支持国家公园建设。

另外,《条例》对志愿者服务、国际合作交流、村民培训、社会监督等方面也进行了规定。

关于法律法规——管理部门、处罚责任作出创设性规定


《三江源国家公园试点方案》明确规定,在严格遵守试点方案的前提下,可以制定三江源国家公园体制试点的地方性法规、政府规章,对相关行政法规、部门规章关于各类保护地管理的制度作出了调整。


据此,《条例》在管理体制和法律责任规定方面,适当突破了自然保护区管理方面行政法规、部门规章的规定,在管理部门和处罚责任设定上作出了创设性规定。 



    三江源国家公园条例(试行)

(草案表决稿) 

201762日青海省第十二届人民代表大会

常务委员会第三十四次会议通过)


 

第一章  总则

第二章  管理体制

第三章  规划建设

第四章  资源保护

第五章  利用管理

第六章  社会参与

第七章  法律责任

第八章  附则


第一章    


第一条为了规范三江源国家公园保护、建设和管理活动,实现自然资源的持久保育和永续利用,保护国家重要生态安全屏障,促进生态文明建设,根据有关法律、行政法规,结合三江源国家公园实际,制定本条例。


第二条三江源国家公园的规划建设、资源保护、利用管理、社会参与等活动,适用本条例。


第三条三江源国家公园由长江源(可可西里)、黄河源、澜沧江源三个园区构成,具体范围以国家批准公布的三江源国家公园总体规划为准。


第四条三江源国家公园自然资源属于国家所有,实现全民共享、世代传承。


第五条三江源国家公园保护、建设和管理,遵循保护优先、科学规划、社会参与、改善民生、永续利用的原则。


第六条省人民政府应当协调建立长江、黄河、澜沧江流域生态保护、生态补偿、技术协作和人才交流合作机制,积极推动流域省份支持三江源国家公园保护和建设。


第七条建立以财政投入为主、社会共同参与的资金筹措保障机制,三江源国家公园保护、建设和管理等所需资金由省人民政府申请中央财政解决。


第八条建立健全三江源国家公园生态保护绩效考核制度,通过监测与评估,考核生态保护工作成效。具体办法由省人民政府制定。

三江源国家公园实行领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制度。


第九条有关部门和单位应当加强三江源国家公园的宣传教育,普及生态文化,增强全民生态文明意识,促进三江源国家公园的保护、建设和管理。

广播、电视、报刊、网络等新闻媒体应当开展对三江源国家公园保护、建设和管理的宣传报道,并加强舆论监督。


第十条对在三江源国家公园保护、建设和管理工作中做出显著成绩的单位和个人,由有关人民政府给予表彰奖励。

第二章  管理体制

第十一条三江源国家公园实行集中统一垂直管理。建立以三江源国家公园管理局为主体、管理委员会为支撑、保护管理站为基点、辐射到村的管理体系。

第十二条 三江源国家公园管理局下设长江源(可可西里)、黄河源、澜沧江源园区国家公园管理委员会,管理委员会下设保护管理站。

第十三条三江源国家公园管理局统一履行自然资源资产管理和国土空间用途管制职责。

园区国家公园管理委员会具体负责本区域内国土空间用途管制,承担自然资源管理、生态保护、特许经营、社会参与和宣传推介等职责。

保护管理站承担有关生态管护工作职责。

本条例所称三江源国家公园管理局、园区国家公园管理委员会、保护管理站,以下统称为国家公园管理机构。


第十四条三江源国家公园所在地州人民政府负责协调推进辖区内国家公园保护、建设和管理相关工作。

三江源国家公园所在地县人民政府负责行使辖区经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责。

三江源国家公园内乡镇人民政府同时履行国家公园保护管理站的职责。

三江源国家公园内村民委员会配合做好生态保护工作。


第十五条三江源国家公园所在地县人民政府涉及自然资源资产管理和生态保护的行政管理职责,由国家公园管理机构统一行使。


第十六条省和三江源国家公园所在地州人民政府发展改革、经济和信息化、教育、财政、民政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农牧、文化新闻出版、林业、商务、科技、旅游、扶贫开发等主管部门应当按照职责配合国家公园管理机构做好相关工作。


第十七条国家公园管理机构统一行使国家公园内自然保护区、地质公园、国际国家重要湿地、水利风景区等各类保护地的管理职责。


第十八条青海三江源国家级自然保护区未纳入三江源国家公园范围的区域,由国家公园管理机构依法加强保护管理。


第十九条三江源国家公园设立资源环境综合执法机构,履行资源环境综合执法职责,承担县域园区内外林业、国土、环境、草原监理、渔政、水资源、水土保持、河道管理等执法工作。


第二十条国家公园管理机构应当会同有关部门建立健全生态管护公益岗位制度,合理设置生态管护公益岗位,聘用国家公园内符合条件的居民为生态管护员。

生态管护员经培训持证上岗,协助国家公园管理机构对生态环境进行日常巡护和保护,报告并制止破坏生态环境的行为,监督禁牧减畜和草畜平衡执行情况。

实行管护补助与责任、考核与奖惩、劳动报酬与绩效奖励相结合的生态管护员动态管理机制。

第三章  规划建设

第二十一条编制三江源国家公园规划应当遵循生态保护规律,重视三江源生态系统区域分布特点,与土地利用总体规划和城乡规划等空间规划相衔接,实行多规合一。


第二十二条三江源国家公园规划包括总体规划和专项规划。

三江源国家公园总体规划和专项规划由国家公园管理机构组织编制,经省人民政府审查同意后,按照有关规定和程序报批。

三江源国家公园规划经批准后,应当及时公布,接受社会监督。


第二十三条国家公园管理机构组织编制三江源国家公园规划,应当通过座谈、论证、听证或者其他公开形式,征求有关部门和社会公众的意见。


第二十四条经批准的三江源国家公园规划不得擅自变更或者调整,确需变更或者调整的,应当按照原批准程序重新报批。


第二十五条三江源国家公园按照生态系统功能、保护目标和利用价值划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区等不同功能区,实行差别化保护。

核心保育区以强化保护和自然恢复为主,保护好冰川雪山、河流湖泊、草地森林,提高水源涵养和生物多样性服务功能。

生态保育修复区以中低盖度草地的保护和修复为主,实施必要的人工干预保护和恢复措施,加强退化草地和沙化土地治理、水土流失防治、林地保护,实行严格的禁牧、休牧、轮牧,逐步实现草畜平衡。

传统利用区适度发展生态畜牧业,合理控制载畜量,保持草畜平衡。


第二十六条国家公园管理机构应当会同标准化主管部门、有关职能部门组织制定规划编制、系统保护、修复治理、生态监测、游憩体验、工程建设、公园管理及社区发展等技术规范和标准,并向社会公布。


第二十七条国家公园管理机构应当加强自然资源的系统保护和管理,坚持以自然恢复为主,生物措施和工程措施相结合,采用先进适用的恢复和治理技术,保持生物多样性,有效提升水源涵养等生态功能。


第二十八条三江源国家公园实行严格保护,除生态保护修复工程和不损害生态系统的居民生活生产设施改造,以及自然观光、科研教育、生态体验外,禁止其他开发建设,保护自然生态和自然文化遗产的原真性、完整性。

建设项目不符合三江源国家公园规划要求的,应当逐步进行改造、拆除或者迁出。

三江源国家公园内不得新设矿产资源类开发项目,现有依法建设的矿产资源类开发项目应当逐步有序退出。


第二十九条三江源国家公园内建设项目,应当依法办理审批手续,并向国家公园管理机构备案,禁止未批先建、批建不符。


第三十条经依法批准的国家、省重大基础设施建设项目应当采取避让三江源国家公园核心保育区的措施,并充分论证、科学设计和合理施工。

省人民政府、三江源国家公园所在地州、县人民政府和国家公园管理机构应当加强园区及为国家公园提供支撑服务的机场、铁路、公路、电力、通信、水利、环保以及医疗救护、宣传教育、科研监测等基础设施和公共服务设施建设。

三江源国家公园内村落和居民点的建筑风格应当彰显民族文化特色,与国家公园自然景观相协调。


第三十一条三江源国家公园建设项目应当严格执行国家基本建设程序和相关技术标准,实行项目法人负责制、招标投标制、工程监理制、合同管理制、项目公示制等制度,加强资金和档案管理,落实安全生产责任。

建立健全建设项目验收、审计、评估制度,加强监督检查和专项稽查。


第三十二条国家公园管理机构应当加强信息基础设施建设和人才培养,建设大数据中心,实现国家公园的智能化、信息化、精细化管理,逐步建成智慧国家公园。


第三十三条国家公园管理机构应当在园区内设置界标、公共标识识别系统等设施设备。

任何单位和个人不得擅自移动、破坏三江源国家公园的界标、公共标识识别系统等设施设备。

第四章  资源保护

第三十四条三江源国家公园实行整体系统保护与分区分类保护,坚持尊重自然、顺应自然和保护自然的生态文明理念,处理好生态保护与民生改善、文化保护的关系,实现人与自然和谐共生。


第三十五条国家公园管理机构应当会同有关部门对园区内自然资源、人文资源和经济社会发展状况等进行系统调查,形成本底数据库。


第三十六条三江源国家公园主要保护对象包括:

(一)草地、林地、湿地、荒漠;

(二)冰川、雪山、冻土、湖泊、河流;

(三)国家和省保护的野生动植物及其栖息地;

(四)矿产资源;

(五)地质遗迹;

(六)文物古迹、特色民居;

(七)传统文化;

(八)其他需要保护的资源。


第三十七条不动产登记机构应当对三江源国家公园自然资源资产进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度。

国家公园管理机构按照三江源国家公园规划,划定生产、生活、生态空间管制界限,落实用途管制。

保持三江源国家公园内草原承包经营权不变,国家公园管理机构应当会同有关部门,依法建立健全草原承包经营权流转制度,并按照国家政策发展相关产业。


第三十八条建立健全科学规范的三江源国家公园统计调查制度,以统计调查数据为基础,编制土地、林木和水资源等主要自然资源实物存量及变动情况的资产负债表。


第三十九条国家公园管理机构应当按照国家有关技术标准配套建设生活垃圾分类收集设施。

三江源国家公园内的单位和个人应当按照垃圾分类要求,将生活垃圾投入指定的垃圾容器或者收集场所。


第四十条三江源国家公园应当建立健全天地一体化生态环境监测网络体系,完善生态环境监测、信息传输、预警服务、技术保障、评价服务系统。

国家公园管理机构应当会同有关部门建立信息资源共享和会商分析机制,实行年度评估综合报告制度和重大事项及时报告制度,提高生态环境监测、预警和评估能力。

支持当地居民、社会组织、志愿者等社会力量开展生物多样性、生态功能监测,形成覆盖国家公园的监测网络,为生态保护提供数据支撑。


第四十一条国家公园管理机构应当会同有关部门做好防灾减灾工作,提高雷电、大风、暴雪、沙尘暴灾害,山体崩塌、滑坡、泥石流灾害,干旱、洪涝灾害,地震灾害,森林草原火灾、有害生物、外来有害物种入侵等防灾减灾能力。


第四十二条气象部门应当加强三江源国家公园人工增雨(雪)作业系统基础设施建设,提升作业水平和技术保障能力,科学开展以生态保护为目的的人工影响天气作业。


第四十三条国家公园管理机构应当会同有关部门加强国家公园内的动植物检疫和草原、森林有害生物的监测工作,制定应急预案,建立应急指挥信息系统,定期对可能入侵的有害生物进行风险分析,评定风险等级,提出预防措施与控制技术。

发生疫情或者生物灾害时,应当按照应急预案响应级别,启动应急预案。


第四十四条国家公园管理机构应当加强生态系统多样性、物种多样性、遗传基因多样性的保护,防范外来物种入侵。生态区位重要、生态功能明显、野生动植物集中、生物多样性丰富的区域,应当建立生物多样性保护基地、重要物种栖息地。

国家公园管理机构会同有关部门对受到威胁且原生境已不能满足生存繁衍基本需要的物种,应当采取建立繁育基地、种质资源库或者迁地保护等措施。


第四十五条三江源国家公园内实行封湖(河)禁渔,保护濒危鱼类。禁止任何单位和个人未经批准投放水生物种,或者阻断水生生物通道。


第四十六条国家公园管理机构应当会同有关部门制定文化遗产保护方案并组